A Inconstitucionalidade da Cobrança da Taxa de Emissão de Passaporte Comum para Brasileiros

By Charles Camoin (1879-1965): Canal at Martigues (1904).

Fúlvio Oliveira Paiva

(Graduado em Direito pela Universidade Federal do Ceará)

RESUMO: Este trabalho tem por finalidade analisar o princípio da legalidade tributária com o intuito de averiguar a base legal para a cobrança da taxa de emissão de passaporte comum para brasileiros. A taxa de emissão de passaporte comum para brasileiros, exação cobrada quando da solicitação desse documento de viagem, junto ao Departamento de Polícia Federal, não possui, em sua base legal, todavia, os requisitos exigidos pelo princípio da legalidade tributária. Deste modo, o desrespeito a esse princípio culmina com a inconstitucionalidade dessa taxa.

Palavras-chave: Princípio da Legalidade Tributária. Taxa. Passaporte Comum para Brasileiros.

THE UNCONSTITUTIONALITY OF THE PAYMENT OF THE BRAZILIAN PASSAPORT FEE

ABSTRACT: The present study aims to analyze the principle of legality within the tributary matter in order to ascertain the legal basis for the payment of the passport fee in the Brazilian legal system. The Brazilian passport fee, which consists on the exaction charged when the passport is requested to the Federal Police Department, does not have, in its legal basis, however, the requirements of the principle of legality. Thus, the disregard of this principle culminates with the unconstitutionality of this fee.

Keywords: Principle of Tributary Legality. Rate. Common Passport to Brazilians.

1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho trata do estudo sobre a análise da (in)constitucionalidade da cobrança de taxa de emissão de passaporte comum para brasileiros.

O tema revela ser bastante interessante, tendo em vista a dúvida vigente se a cobrança desse tributo está, ou não, em harmonia com o ordenamento jurídico pátrio, especialmente no que concerne ao princípio da legalidade tributária, instrumento de garantia ao cidadão contribuinte.

Para tanto, investiga-se o fato gerador da taxa de emissão desse documento de viagem, se se trata de serviço público específico e divisível ou se representa exercício regular do poder de polícia. Posteriormente, essa taxa é analisada, sucintamente, à luz do princípio da retributividade.

Com espeque em dados oficiais previstos na legislação e no endereço eletrônico do Departamento de Polícia Federal, apresenta-se o procedimento necessário para o indivíduo obter o passaporte comum, mostrando o momento em que é devida a taxa.

Em um último momento, discorre-se acerca da base legal prevista no ordenamento pátrio para a taxa de emissão de passaporte comum para brasileiros, com o intuito de desvendar se há algum ato normativo apto a instituir sua cobrança para, ao final do estudo, concluir pela inconstitucionalidade dessa exação.

2 TAXA DE EMISSÃO DE PASSAPORTE COMUM

Passaporte é o documento de viagem necessário para que o cidadão brasileiro possa viajar para o exterior. Representa um documento oficial de identificação de seu titular no exterior. Sua expedição é de competência do Departamento de Polícia Federal, “órgão permanente, específico singular, organizado e mantido pela União, e estruturado em carreira, com autonomia orçamentária, administrativa e financeira, diretamente subordinado ao Ministro de Estado da Justiça”.¹

Conforme o art. 3º do Anexo do Decreto nº 1.983 – Regulamento de Documentos de Viagem, de 14 de agosto de 1996, com redação dada pelo Decreto nº 5.987, de 14 de dezembro de 2006², os passaportes brasileiros classificam-se em cinco categorias: diplomático, oficial, comum, para estrangeiro e de emergência.

O estudo, aqui realizado, concentrar-se-á na análise do passaporte comum, concedido aos brasileiros, muito embora, em momento apropriado, tecer-se-ão breves explicações acerca das demais categorias.

2.1 Fato gerador da taxa de emissão de passaporte comum

A doutrina e, até mesmo, os Tribunais pátrios não são uniformes quanto ao entendimento de qual é a classificação jurídica do fato gerador da taxa de emissão de passaporte: se representa ou uma atividade de polícia ou um serviço público específico e divisível.

Em sede de julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 447-6/DF, do voto do ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal Carlos Velloso extrai-se que, para ele, essa taxa tem como fato gerador um serviço público. No seu voto, o ex-Ministro aponta a emissão de passaporte como um exemplo de serviço público a ser remunerado mediante taxa. É o seu voto:

Os serviços públicos poderiam ser classificados assim: 1) serviços públicos propriamente estatais, em cuja prestação o Estado atue no exercício de sua soberania, visualizada esta sob o ponto de vista interno e externo: esses serviços são indelegáveis, porque somente o Estado pode prestá-los. São remunerados, por isso mesmo, mediante taxas, mas o particular pode, de regra, optar por sua utilização ou não. Exemplo: o serviço judiciário, o de emissão de passaportes.³

Logo, para Carlos Velloso, a emissão de passaporte corresponde a um serviço público específico e divisível prestado pelo Estado, sujeito, portanto, a cobrança de taxa pelo seu uso efetivo. Da redação do voto, depreende-se, que se trata de um serviço de utilização não compulsória, de maneira que apenas o efetivo exercício, nos moldes do art. 79, II, CTN, gera a obrigação tributária. Assim, somente quando o serviço é efetivamente utilizado pelo contribuinte configurar-se-á o fato gerador do tributo.

Velloso sustenta a ideia de que o serviço de emissão de passaporte não é obrigatório, pois apenas aquele interessado em obter o passaporte terá que utilizar-se desse serviço, remunerando-o mediante taxa.

Por outro lado, Luciano Amaro, ao tratar das taxas de polícia, cita, como exemplo de fato gerador para tal exação, a obtenção de passaporte para viajar para o exterior:

Há certos direitos cujo exercício deve ser conciliado com o interesse público, cabendo ao Estado policiar a atuação do indivíduo. A construção de um prédio ou a instalação de uma empresa devem obedecer às leis de zoneamento, de segurança etc. Cabe à administração pública verificar o cumprimento das normas pertinentes e conceder a autorização, licença ou alvará. Do mesmo modo, se um indivíduo deseja portar uma arma, ele deve solicitar a licença do Estado; se quer viajar para o exterior, compete-lhe obter passaporte.⁴

Para Amaro, trata-se de um ato de polícia na medida em que o direito de viajar, como interesse privado, contrapõe-se ao interesse da coletividade, necessitando, por conseguinte, ser limitado, restringido pelo Poder Público. Destarte, o Estado, com base no princípio da supremacia do interesse público, condiciona essa liberdade do indivíduo ao cumprimento de diversas exigências, que, uma vez atendidas, culminam com a concessão do passaporte. Para tanto, é cobrada taxa em virtude das diligências realizadas pela Administração Pública com o intuito de permitir o exercício dos direitos do cidadão.

Tem-se que serviço público é aquele prestado, direta ou indiretamente, pelo Estado com o fito de alcançar o interesse da coletividade. Muito embora possa ser utilizado singularmente pelos indivíduos – especificidade, o serviço público tem como característica essencial a busca pela satisfação da coletividade.⁵

Celso Antônio Bandeira de Mello apresenta conceito bastante completo acerca de serviço público, onde se constata os elementos indispensáveis para a caracterização do serviço público:

Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.⁶

Destaca-se, pois, como elementos caracterizadores do serviço público a prestação, mesmo que indireta, pelo Estado, a subordinação a um regime jurídico de Direito Público e, por fim, a busca pelo interesse da coletividade.

Sendo assim, com o devido respeito ao voto proferido por Carlos Velloso, mostra-se forçoso compreender a emissão de passaporte como um serviço público, uma vez que não se é possível verificar uma busca pelo bem estar social. A emissão de passaporte, permitindo ao indivíduo viajar para além das fronteiras nacionais, não representa um interesse coletivo.

Entendido esse ponto, parece pertencer a razão àqueles que veem o ato de emitir passaportes como uma atividade resultante do exercício do poder de polícia pela Administração Pública.

O Estado, verificando certos requisitos previamente estabelecidos, concede o passaporte, permitindo a seu titular ultrapassar as fronteiras nacionais e adentrar em territórios estrangeiros.

Observa-se, desse modo, o exercício do poder de polícia pelo Estado, de maneira que a máquina pública é organizada para realizar as diligências necessárias para esse ato de polícia, expedindo o passaporte e gerando para o seu titular o exercício de um direito, devidamente disciplinado pelo Estado a fim de não ofender o interesse público.

Em relação a essa movimentação da máquina administrativa para a expedição desse documento, surge a cobrança de uma taxa para remunerar tal atividade.

Em suma, o ato de polícia desempenhado pelo Departamento de Polícia Federal necessário para a emissão de passaporte comum solicitado pelo cidadão brasileiro constitui o fato gerador que faz nascer a obrigação tributária, compelindo o contribuinte ao pagamento da taxa devida.

By Frederik Hendrik Kaammerer.

2.2 Taxa de emissão de passaporte comum e o princípio da retributividade

Com espeque no que foi supramencionado, as taxas, entendidas como tributos contraprestacionais – ressalte-se que, como foi dito, Hugo de Brito Machado prefere utilizar a expressão “referibilidade”, tem seu valor atribuído conforme os gastos com o serviço público prestado ou com as atividades necessárias para a realização do ato de polícia. Bastante elucidativo mostra-se o julgamento do Supremo Tribunal Federal, cujo trecho da ementa traz, in verbis:

A taxa, enquanto contraprestação a uma atividade do Poder Público, não pode superar a relação de razoável equivalência que deve existir entre o custo real da atuação estatal referida ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada contribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes às alíquotas e à base de cálculo fixadas em lei. Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o custo do serviço prestado ou posto à disposição do contribuinte, dando causa, assim, a uma situação de onerosidade excessiva, que descaracterize essa relação de equivalência entre os fatores referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o valor exigido do contribuinte, de outro), configurar-se-á, então, quanto a essa modalidade de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art. 150, IV, da Constituição da República. Jurisprudência. Doutrina.⁷

Sendo assim, a importância referente à taxa de emissão de passaporte comum deve guardar proporção com os gastos relativos à atuação estatal para expedir o documento. Deve se observar, pois, uma correlação entre esses valores. A quantia cobrada não deve extrapolar aquilo que se espera que a Administração Pública despendeu para realizar o ato de polícia.

2.3 Procedimento junto ao Departamento de Polícia Federal

Busca-se analisar os procedimentos necessários para que o indivíduo brasileiro possa obter seu passaporte comum, além de se verificar se todas essas diligências da Polícia Federal justificam o valor cobrado como taxa.

A solicitação do passaporte comum para brasileiros pode ser realizada via “internet”, acessando o “site” do Departamento de Polícia Federal, cujo endereço eletrônico é http://www.dpf.gov.br/.

O interessado deve solicitar a emissão de passaporte no endereço eletrônico supracitado, devendo, para tanto, preencher um formulário eletrônico⁸ com informações pessoais, tais como nome completo, filiação, data de nascimento, sexo, estado civil, unidade federativa, cidade. Também é exigido o preenchimento de dados referentes à documentação do indivíduo, como número do documento de identidade, órgão emissor, data de emissão, unidade federativa de expedição, número do C.P.F., número do título de eleitor, seção, zona, unidade federativa, número do documento militar, bem como a unidade militar, no caso dos solicitantes do sexo masculino. São exigidos, ainda, dados complementares referentes à profissão e endereço. Por fim, preenche-se o campo do local de atendimento, ao qual o requerente deve comparecer na data marcada.

Após a inclusão dos dados, será emitido um protocolo de solicitação, bem como será gerada uma GRU – Guia de Recolhimento da União, referente à taxa devida para a emissão do documento de viagem requerido, cujo valor, verificado em outubro de 2013, corresponde à quantia de R$ 156,07 (cento e cinquenta e seis reais e sete centavos).

De posse de todos os documentos originais exigidos⁹ (documento de identidade¹⁰, para os maiores de 12 anos; título de eleitor; documento que comprove quitação com o serviço militar obrigatório, para os requerentes do sexo masculino a partir de 01 de janeiro do ano em que completarem 19 anos até 31 de dezembro do ano que completarem 45 anos; certificado de naturalização, para os naturalizados; passaporte comum ou de emergência anterior, quando houver; Cadastro de Pessoas Físicas, do requerente maior de 18 anos, ou de seu genitor ou representante, para os requerentes com menos de 18 anos), além do comprovante bancário de pagamento da GRU, o solicitante deve comparecer ao posto do Departamento de Polícia Federal, na data previamente marcada, para apresentação desses documentos.

No fim do atendimento, o indivíduo receberá um recibo indicando a provável data e horário de entrega do passaporte, que somente será entregue pessoalmente ao seu titular, mediante a apresentação do documento de identidade e a assinatura do recibo.

Cabe ressaltar que, no caso de o solicitante já possuir passaporte comum ou de emergência, sendo válido ou não, deverá, quando do atendimento, apresentar esse documento. Caso não o apresente, o valor a ser recolhido como taxa será o dobro, ou seja, R$ 312,14 (trezentos e doze reais e quatorze centavos), quantia contestável, levando-se em consideração o princípio da retributividade.

Não se pode afirmar que a exigência da cobrança da taxa em dobro, em caso de não apresentação do passaporte comum ou de emergência anterior, respeita o caráter retributivo das taxas. Se a atuação estatal, para a emissão de um primeiro passaporte para aquele que ainda não possui seus dados registrados no Departamento de Polícia Federal, corresponde a uma taxa de R$ 156,07, não se mostra razoável exigir pagamento em dobro daquele que já registrou seus dados outrora e trouxe todos os documentos necessários.

Além disso, é forçoso esclarecer que essa cobrança em dobro desrespeita a própria definição de tributo, prevista no art. 3º, CTN, segundo a qual o tributo não pode configurar sanção.

Conforme aduz Leandro Paulsen (2003):

O art. 3º não deixa dúvida de que não se confundem o tributo, exigido porque a todos cabe contribuir para as despesas públicas conforme previsões legais, e a multa, que tem caráter punitivo por uma infração à legislação.¹¹

O tributo, conforme sua definição legal, não pode representar uma sanção, uma multa. Assim, o poder de tributar deve ser utilizado de forma moderada, não sendo razoável, no caso em análise, a cobrança em dobro pela não apresentação do documento anterior.

Se as diligências realizadas pelo Estado para praticar o ato de polícia são as mesmas, culminando com a mesma finalidade – a emissão de um passaporte comum, razoável seria a cobrança do mesmo valor.

Glacier National Park. Fonte: Internet.

2.4 Base legal e sua análise frente ao princípio da legalidade tributária

No que concerne ao embasamento jurídico da taxa de emissão de passaporte comum, tem-se o Decreto nº 1.983, de 14 de agosto de 1996, com redação dada pelo Decreto nº 5.978, de 04 de dezembro de 2006, a Portaria nº 98, de 24 de janeiro de 2011, do Ministério das Relações Exteriores, e, por fim, a Lei Complementar nº 89, de 18 de fevereiro de 1997.

2.4.1 Decreto nº 1.983/96

O Decreto nº 1.983/96 institui o Programa de Modernização, Agilização, Aprimoramento e Segurança da fiscalização do tráfego internacional e do passaporte brasileiro (PROMASP) e aprova o Regulamento de Documentos de Viagem.¹²

Conforme o art. 2º, desse decreto, o PROMASP consiste em padronizar os requisitos para a criação de passaportes, uniformizá-los, utilizando padrões de segurança, além de otimizar o atendimento aos passageiros do tráfego internacional.

O Regulamento de Documentos de Viagem está contido no Anexo do Decreto e, em seu art. 1º, inciso I, traz a previsão do passaporte, considerado como documento de viagem.

Além do passaporte, esse mesmo artigo considera, ainda, como documentos de viagem, o laissez-passer, a autorização de retorno ao Brasil, o salvo-conduto, a cédula de identidade civil ou documento estrangeiro equivalente, quando admitidos em tratados, acordos e outros atos internacionais, o certificado de membro de tripulação de transporte aéreo, a carteira de marítimo e a carteira de matrícula consular. Aqui, não se faz necessário o aprofundamento desses conceitos, tendo em vista não ser esse o objetivo desse trabalho.

Quanto ao passaporte, de acordo com o Anexo – Regulamento de Documentos de Viagem, existem cinco categorias¹³.

O passaporte diplomático, de coloração vermelha, é aquele destinado a serviços diplomáticos a fim de identificar seus titulares como representantes diplomáticos do País, sendo concedido ao Presidente da República, a seu Vice, bem como aos ex Presidentes; aos Ministros de Estado, aos ocupantes de cargos de natureza especial e aos titulares de Secretarias vinculadas à Presidência da República; aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal, funcionários da Carreira de Diplomata, em atividade e aposentados, de Oficial de Chancelaria e aos Vice-Cônsules em exercício; aos correios diplomáticos; aos adidos credenciados pelo Ministério das Relações Exteriores; aos militares a serviço em missões da Organização das Nações Unidas e de outros organismos internacionais, a critério do Ministério das Relações Exteriores; aos chefes de missões diplomáticas especiais e aos chefes de delegações em reuniões de caráter diplomático, desde que designados por decreto; aos membros do Congresso Nacional; aos Ministros do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da União; ao Procurador-Geral da República e aos Subprocuradores-Gerais do Ministério Público Federal; e aos juízes brasileiros em Tribunais Internacionais Judiciais ou Tribunais Internacionais Arbitrais. Além desses casos, o passaporte diplomático ainda pode ser concedido ao cônjuge, companheiro ou companheira e dependentes das pessoas anteriormente indicadas, podendo, também, ser concedido a funcionários de outras categorias, a critério do Ministério das Relações Exteriores, e, mediante autorização do Ministro de Estado das Relações Exteriores, pode ser obtido por outras pessoas em função do interesse do País.

O passaporte oficial, de cor verde, emitido para servidores e demais pessoas que estiverem a serviço do País, em missão oficial ou relevante para a Pátria.

O passaporte comum tem a cor azul e é o documento cedido para todo brasileiro, autorizando a viajar para fora do Brasil.

O passaporte estrangeiro cedido aos não brasileiros sejam eles apátridas, de nacionalidade indefinida, asilados ou refugiados no Brasil, desprovidos de qualquer documento de identificação, ou àqueles estrangeiros que, legalmente registrados no País, não tenham documento de viagem e necessitem deixar o território ou a ele retornar.

Por último, o passaporte azul claro representa a categoria passaporte de emergência, que, nos termos do art. 13 do Anexo do Decreto nº 1.983/96 – Regulamento de Documentos de Viagem, se concederá ao indivíduo que, uma vez preenchido todas as exigências para adquirir o passaporte, necessite de documento de viagem, urgentemente, não sendo possível, desde que comprovado, aguardar o prazo regular de entrega, em virtude de catástrofes naturais, conflitos armados, dentre outras situações tidas como emergenciais, previamente definidas em ato dos Ministérios da Justiça ou das Relações Exteriores.

No Capítulo IV do Regulamento, observam-se as condições gerais para a obtenção de passaporte comum, no Brasil, dentre elas, consta, no inciso IV do art. 20, o recolhimento da taxa ou do emolumento devido.

No art. 30, inserido no Capítulo V, que trata das normas comuns a todos os passaportes, estabelece-se que a concessão do documento de viagem, exceto com relação aos passaportes diplomático e oficial, gera para o solicitante, a cobrança de taxa ou emolumento.

Conforme o princípio da legalidade tributária, decreto não pode ser o ato normativo destinado a instituir uma taxa. Ao transcrever e explicar o art. 150, I da Constituição da República, Adelúcia Miranda do Amaral aduz que:

Pela dicção do enunciado prescritivo acima transcrito, reforçando o disposto no artigo 5º, inciso II, o comando normativo extraído nos diz que se se der a imposição (ou aumento) de tributos por outro veículo introdutor de normas que não a “lei”, então essa norma introdutória, bem como a norma por ele introduzida, é inválida.¹⁴

Deste modo, a previsão normativa exposta nesse tópico não representa respeito ao princípio da legalidade tributária, tendo em vista a não conformidade com a reserva absoluta de lei. A instituição de tributos há de ser feita mediante a edição de uma lei, salvo as exceções previstas na Constituição Federal, que não incluem as taxas de emissão de passaporte comum para brasileiros.

2.4.2 Portaria nº 98/11

Essa portaria¹⁵, expedida em 24 de janeiro de 2011, pelo Ministério das Relações Exteriores, estabelece normas e diretrizes para a concessão de passaporte diplomático para os indivíduos que, mesmo não constando no art. 6º do Regulamento dos Documentos de Viagem do Decreto nº 1.983/96, necessitam desse documento em virtude de interesse do Brasil.

Essa portaria nada dispõe acerca do passaporte comum, sendo, portanto, desnecessária maior análise desse ato normativo, tendo em vista não tratar do objeto de estudo deste trabalho.

2.4.3 Lei complementar nº 89/97

A LC 89/97 institui o FUNAPOL, Fundo para aparelhamento e operacionalização das atividades-fim da Polícia Federal.

Em seu art. 2º, há a previsão da instituição das taxas cujo fato gerador e respectiva alíquota estejam expressos nos incisos desse mesmo artigo.

O art. 2º dispõe, ipsis litteris:

Art. 2º Ficam instituídas as taxas cujo fato gerador e respectivas alíquotas, fixadas em Unidade Fiscal de Referência - UFIR, estão relacionados neste artigo:

I – (VETADO);

II – (VETADO);

III – (VETADO);

IV – (VETADO); ¹⁶

V – Expedição de carteira de estrangeiro fronteiriço – alíquota específica (UFIR): 60;

VI – Fiscalização de embarcações em viagem de curso internacional; alíquota específica (UFIR): 500;

VII – Expedição de certificado de cadastramento e vistoria de empresa de transporte marítimo internacional; alíquota específica (UFIR): 1000;

VIII – Expedição de certificado de cadastramento e vistoria de empresa de transporte aéreo internacional; alíquota específica (UFIR): 1000;¹⁷

IX – Expedição de certificado de cadastramento e vistoria de empresa de transporte terrestre internacional; alíquota específica (UFIR): 1000;

X – Expedição de certificado de cadastramento de entidades nacionais e estrangeiras que atuam em adoções internacionais de crianças e adolescentes; alíquota específica (UFIR): 200. (Grifos do autor).

Como se pode observar, nesse artigo não estão previstos o fato gerador, o sujeito ativo, o sujeito passivo, a base de cálculo e nem a alíquota referentes à taxa de emissão de passaporte comum, não havendo, pois, que se falar em instituição desse tributo.

Muito embora o art. 3º dessa mesma Lei preveja, como receita do FUNAPOL, a taxa pela expedição de documento de viagem, o art. 2º é claro ao instituir as taxas cujo fato gerador e alíquota estejam fixados no corpo do próprio art. 2º.

Para melhor análise, transcreve-se o referido art. 3º desta Lei Complementar:

Art. 3º Constituem receita do FUNAPOL:

I - taxas e multas cobradas pelos serviços de migração, prestados pelo Departamento Polícia Federal, assim discriminadas:

a) taxas pela expedição de documento de viagem, instituídas pelo art. 49 do Decreto nº 3.345, de 30 de novembro de 1938, e atualizadas na forma da legislação vigente;

b) taxas constantes do anexo II da tabela aprovada pelo art. 131 da Lei nº 6.815, de 19 de agosto de 1980, alterada pela Lei nº 6.964, de 9 de dezembro de 1981, atualizada pelo Decreto-lei nº 2.236, de 23 de janeiro de 1985, e por atos normativos complementares;

c) multas previstas no art. 125 da Lei nº 6.815, de 19 de agosto de 1980, alterada pela Lei nº 6.964, de 9 de dezembro de 1981, e atualizada na forma da legislação vigente;

II - taxas criadas pelo art. 17, caput, e Anexo, da Lei nº 9.017, de 30 de março de 1995;

III - rendimentos de aplicação do próprio Fundo;

IV - doações de organismos ou entidades nacionais e estrangeiras;

V - recursos advindos da alienação dos bens móveis e imóveis do acervo patrimonial do FUNAPOL;

VI - receita proveniente da inscrição em concurso público para o ingresso na Carreira Policial Federal;

VII - recursos decorrentes de contratos e convênios celebrados pela Polícia Federal;

VIII - taxas criadas pelo art. 2º, incisos I a X, desta Lei Complementar;

IX - multas decorrentes do disposto no art. 4º desta Lei Complementar. (Grifos do autor).

A simples menção da taxa pela expedição de documento de viagem não é suficiente para instituir essa taxa, tendo em vista o desrespeito à legalidade tributária.

Mesmo que se entenda, utilizando-se da interpretação sistemática¹⁸, que o sentido do art. 2º também foi o de instituir a taxa de documento de viagem prevista no art. 3º, esse dispositivo não satisfaz as exigências de instituição do tributo à luz do princípio da legalidade tributária, mais especificamente no que tange ao princípio da tipicidade tributária.

A legalidade tributária tem como corolário o princípio da tipicidade, segundo o qual o legislador infraconstitucional deve trazer, na lei instituidora, a descrição, de forma clara e completa, de todos os elementos caracterizadores do tributo, de maneira suficiente e necessária a fim de se identificar, no caso concreto, a obrigação tributária, bem como os critérios necessários para quantificar o valor devido.

A tipicidade tributária é caracterizada, pela doutrina, por ser fechada ou cerrada, exigindo, portanto, a presença de todos os elementos caracterizadores da relação tributária obrigacional para a instituição de um tributo. Somente com a descrição completa fica assegurada ao contribuinte a segurança jurídica que lhe é uma garantia frente ao poder de tributar do Estado.

Fato gerador, sujeito ativo, sujeito passivo, base de cálculo, alíquota e multa pelo não pagamento devem ser estabelecidos em lei, único ato normativo permitido para fixar esses elementos, conforme art. 97, CTN. Tem-se, desse modo, a submissão à reserva de lei, também subprincípio da legalidade tributária.

Tendo em vista o princípio da legalidade tributária, depreende-se que a Lei Complementar nº 89/97 não apresenta todos esses elementos caracterizadores da taxa de emissão de passaporte comum para brasileiros necessários para sua instituição.

Destarte, decreto que estabeleça esses elementos, nesse caso, o Decreto nº 1.983/96, não é ato normativo idôneo para instituir uma exação, como a taxa de emissão de passaporte comum para brasileiros, por desobediência ao princípio da legalidade tributária.

Women in a Rowboat, by Francis Coates Jones (1857-1932).

3 CONCLUSÃO

Por todo o exposto nesse trabalho, depreende-se que a taxa de emissão de passaporte comum para brasileiros desrespeita a exigência constitucional de instituição de tributo mediante lei.

Em que pese a existirem exceções a legalidade tributária, de maneira que determinados tributos podem ser instituídos ou majorados por atos normativos diversos da lei, a taxa cobrada em razão da emissão de passaporte comum para brasileiros não constitui uma dessas ressalvas.

Conforme apresentado nesta obra, o Departamento de Polícia Federal é o órgão responsável pela expedição do passaporte comum. Para tanto é cobrada uma taxa no valor de R$ 156,07, que pode dobrar, no caso de obtenção de novo passaporte e o requerente não apresente o anterior.

Quanto ao valor duplicado, quando da não apresentação do documento anterior pelo solicitante, contestável mostra-se essa exigência, levando-se em consideração a aparente cobrança desproporcional, frente ao princípio da retributividade, segundo o qual a quantia devida deve representar, na medida do possível, os gastos suportados pelo Poder Público na realização das atividades de polícia ou na prestação do serviço público específico e divisível.

Segundo os dispositivos previstos no próprio endereço eletrônico do Departamento de Polícia Federal, a caracterização da taxa de emissão de passaporte comum para brasileiros é prevista em um decreto, o Decreto nº 1.983/96, com redação alterada pelo Decreto nº 5.978/06. No anexo desse Decreto, que constitui o Regulamento de Documentos de Viagem, foram vistos, de forma breve, todos esses documentos oficiais, dentre eles o passaporte comum.

Ao realizar uma profunda pesquisa no ordenamento jurídico pátrio, desvenda-se a Lei Complementar nº 89/97, que prevê, como uma das receitas do FUNAPOL (Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-fim da Polícia Federal), o valor referente às taxas pela expedição de documento de viagem.

Entretanto, como foi, demasiadamente, fundamentado, esse dispositivo não se mostra idôneo para instituir essa taxa, uma vez que não respeita o princípio da legalidade tributária, desrespeitando, por conseguinte, os princípios da reserva absoluta de lei e da tipicidade.

Deste modo, não havendo descrição clara do fato gerador, do sujeito ativo, do sujeito passivo, da base de cálculo e da alíquota de determinado tributo, em lei, a exação é inconstitucional por afrontar o comando previsto no art. 150, I da Lei Maior, isto é, por violar o princípio da legalidade tributária.

4 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AMARAL, Adelúcia Miranda do. Princípio da Legalidade em Matéria Tributária: aspectos relevantes. 2007. 142 f. Dissertação (Mestrado em Direito Tributário) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2007. Disponível em: < http://www.dominiopublico.gov.br/download/teste/arqs/cp041081.pdf >. Acesso em: 14 de outubro de 2013.

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 18. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.

BRASIL. Lei Complementar nº 89, de 18 de fevereiro de 1997. Institui o Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-fim da Polícia Federal - FUNAPOL, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp89.htm>. Acesso em: 17 de outubro de 2013.

BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Estabelece normas e diretrizes para concessão de passaportes diplomáticos às pessoas que, embora não relacionadas nos incisos do art. 6º do Decreto nº 5.978, de 4 de dezembro de 2006, devam portá-lo em função do interesse do País. Portaria nº 98, de 24 de janeiro de 2011. Disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/portaria-que-regulamenta-a-emissao-de-passaportes-diplomaticos> Acesso em: 14 de outubro de 2013

BRASIL. Decreto nº 1.983, de 14 de agosto de 1996. Institui, no âmbito do Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça e da Diretoria-Geral de Assuntos Consulares, Jurídicos e de Assistência a Brasileiros no Exterior do Ministério das Relações Exteriores, o Programa de Modernização, Agilização, Aprimoramento e Segurança da Fiscalização do Tráfego Internacional e do Passaporte Brasileiro (PROMASP), e aprova o Regulamento de Documentos de Viagem. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1983compilado.htm> Acesso em: 14 de outubro de 2013.

BRASIL. Ministério da Justiça. Aprova o Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal. Portaria nº 2.877, de 30 de dezembro de 2011. Data de publicação: 02 de janeiro de 2012. Art. 1º, caput, do Anexo I. Disponível em: <http://www.dpf.gov.br/acessoainformacao/http___intranet.dpf.gov.br_legislacao_regimento_interno_portaria_n_2-877-2011-MJ.pdf >. Acesso em: 08 de outubro de 2013.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal – STF. ADIn: 447-6/DF. DJ de 05 de junho de 1991. Requerente: Partido Socialista Brasileiro – PSB. Requeridos: Presidente da República e Congresso Nacional. Relator: Min. OCTAVIO GALLOTTI. Tribunal Pleno. Data de Publicação: 05/03/1993. Disponível em: < http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266357>. Acesso em: 08 de outubro de 2013.

FILHO, Glauco Barreira Magalhães. Hermenêutica Jurídica Clássica. 2. ed. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003.

MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 6. ed. Niterói: Impetus, 2012.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

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1BRASIL. Ministério da Justiça. Aprova o Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal. Portaria nº 2.877, de 30 de dezembro de 2011. Data de publicação: 02 de janeiro de 2012. Art. 1º, caput, do Anexo I. Disponível em: <http://www.dpf.gov.br/acessoainformacao/http___intranet.dpf.gov.br_legislacao_regimento_interno_portaria_n_2-877-2011-MJ.pdf >. Acesso em: 08 de outubro de 2013.

2BRASIL. Decreto nº 1.983, de 14 de agosto de 1996. Institui, no âmbito do Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça e da Diretoria-Geral de Assuntos Consulares, Jurídicos e de Assistência a Brasileiros no Exterior do Ministério das Relações Exteriores, o Programa de Modernização, Agilização, Aprimoramento e Segurança da Fiscalização do Tráfego Internacional e do Passaporte Brasileiro (PROMASP), e aprova o Regulamento de Documentos de Viagem. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1983compilado.htm> Acesso em: 14 de outubro de 2013.

3BRASIL. Supremo Tribunal Federal: STF - ADIn: 447-6/DF. Data de Julgamento: 05/06/1991. Requerente: Partido Socialista Brasileiro – PSB. Requeridos: Presidente da República e Congresso Nacional. Relator: Min. OCTAVIO GALLOTTI. Tribunal Pleno. Data de Publicação: 05/03/1993. Disponível em: < http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266357>. Acesso em: 08 de outubro de 2013.

4AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 18. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 55.

5MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 6. ed. Niterói: Impetus, 2012, p. 521.

6MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 671.

7BRASIL. Supremo Tribunal Federal: STF – Questão de Ordem em Medida Cautelar na ADIn: 2551-1/MG. Data de Julgamento: 02/04/2003. Requerentes: Confederação Nacional do Comércio e Outra. Requerido: Governador do Estado de Minas Gerais. Relator: Min. CELSO DE MELLO. Tribunal Pleno. Data de Publicação: 20/04/2006. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266148 >. Acesso em: 10 de outubro de 2013.

8Formulário presente no endereço eletrônico: <https://www7.dpf.gov.br/sinpa/inicializacaoSolicitacao.do?dispatch=inicializarSolicitacaoPassaporte&UF=DF&CD_MUNICIPIO=9701&CD_LOTACAO=274>. Acesso em: 10 de outubro de 2013.

9Documentação constante no endereço eletrônico:<http://www.dpf.gov.br/servicos/passaporte/documentacao-necessaria/documentacao-para-passaporte-comum/documentacao-para-passaporte-comum>. Acesso em: 10 de outubro de 2013.

10Cabe lembrar que podem ser aceitos como documento de identidade: cédula de identidade expedida por Secretaria de Segurança Pública; carteira funcional expedida por órgão público, reconhecida por lei federal como documento de identidade válido em todo território nacional; carteira de identidade expedida por comando militar, ex-ministério militar, pelo Corpo de Bombeiros ou Polícia Militar; passaporte anterior; carteira nacional de habilitação expedida pelo DETRAN; carteira de identidade expedida por órgão fiscalizador do exercício da profissão regulamentada por lei; e carteira de trabalho e previdência social-CTPS.

11PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência. 5. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado: ESMAFE, 2003, p. 558.

12BRASIL. Decreto nº 1.983, de 14 de agosto de 1996. Institui, no âmbito do Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça e da Diretoria-Geral de Assuntos Consulares, Jurídicos e de Assistência a Brasileiros no Exterior do Ministério das Relações Exteriores, o Programa de Modernização, Agilização, Aprimoramento e Segurança da Fiscalização do Tráfego Internacional e do Passaporte Brasileiro (PROMASP), e aprova o Regulamento de Documentos de Viagem. Arts. 1º e 3º. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1983compilado.htm> Acesso em: 14 de outubro de 2013.

13BRASIL. Decreto nº 1.983, de 14 de agosto de 1996. Institui, no âmbito do Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça e da Diretoria-Geral de Assuntos Consulares, Jurídicos e de Assistência a Brasileiros no Exterior do Ministério das Relações Exteriores, o Programa de Modernização, Agilização, Aprimoramento e Segurança da Fiscalização do Tráfego Internacional e do Passaporte Brasileiro (PROMASP), e aprova o Regulamento de Documentos de Viagem. Arts. 3º a 13. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1983compilado.htm> Acesso em: 14 de outubro de 2013.

14AMARAL, Adelúcia Miranda do. Princípio da Legalidade em Matéria Tributária: aspectos relevantes. 2007. 142 f. Dissertação (Mestrado em Direito Tributário) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2007, p. 79. Disponível em: < http://www.dominiopublico.gov.br/download/teste/arqs/cp041081.pdf >. Acesso em: 14 de outubro de 2013.

15BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Estabelece normas e diretrizes para concessão de passaportes diplomáticos às pessoas que, embora não relacionadas nos incisos do art. 6º do Decreto nº 5.978, de 4 de dezembro de 2006, devam portá-lo em função do interesse do País. Portaria nº 98, de 24 de janeiro de 2011. Disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/portaria-que-regulamenta-a-emissao-de-passaportes-diplomaticos> Acesso em: 14 de outubro de 2013.

16Com o intuito de trazer à luz os incisos omitidos pelo veto presidencial, estes se referem (I) à expedição de porte federal de arma, (II) à expedição de segunda via de porte federal de arma, (III) à renovação de porte federal de arma e (IV) ao registro de comunicação de roubo, furto ou extravio de arma, conforme texto da Mensagem nº 255, relativa ao veto presidencial parcial do art. 2º da Lei Complementar nº 89/97. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/Mensagem_Veto/anterior_98/Vep-Lcp-89-97.pdf>. Acesso em: 14 de outubro de 2013.

17BRASIL. Lei Complementar nº 89, de 18 de fevereiro de 1997. Institui o Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-fim da Polícia Federal - FUNAPOL, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp89.htm>. Acesso em: 17 de outubro de 2013.

18Glauco Barreira Magalhães Filho, em sua obra Hermenêutica Jurídica Clássica, 2ª edição, 2003, Mandamentos, página 37, aduz que “a interpretação sistemática é a interpretação da norma à luz das outras normas e do espírito (principiologia) do ordenamento jurídico [...]”.

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Para citar este documento (ABNT/NBR 6023: 2002):

Oliveira Paiva, Fúlvio: A Inconstitucionalidade da Cobrança da Taxa de Emissão de Passaporte Comum para Brasileiros. Práxis Jurídica, Ano IV, N.º 01, 05.03.2017 (ISSN 2359-3059). Disponível em: <http://praxis-juridica.blogspot.com.br/2017/07/a-inconstitucionalidade-da-cobranca-da.html>. Acesso em: